母親節

　　根據財政部網站消息，地方政府自發自還債券終於開閘。財政部5月21日下發通知稱，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。根據財政部制定的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，自發自還是試點地區在國務院批准的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。
　　2011年曾試點的地方政府自行發債，僅要求地方政府自行組織發債，還本付息仍由財政部代辦。而2009年開始的財政部代發地方政府債券，從發行到還本付息都由財政部代辦。相比而言，此次試點的自發自還機制，最大變化是，試點地區應當建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金。應該說這些變化和要求，基本建立起了地方債事前風險預防機制、事中風險管理機制、事後風險處置機制的雛形。
　　這些準入門檻和債務管理的強化，為地方自發自還債務奠定了部分條件。不過，必須指出，財政制度是一項巨大的系統性工程，地方自主舉債還需要大量的前提條件。
　　現有的地方債務規模本身令人擔憂。根據審計署的數據，截至2013年6月，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。而根據2011年的審計結果，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.7萬億元。從總量上看，最近3年，地方性債務上升還是很快的。
　　更令人憂慮的是，債務累積背後的原因必須逐步解決。通過各種方式，化解和防範短期的債務風險問題不大。但地方政府舉債的衝動始終沒有消減，如果長此以往，特別是簡單放開地方自行舉債，債務風險和壓力只會越來越大。
　　分稅制改革之後，地方政府舉債就成了家常便飯。在現有的政績考核和政府職能指揮棒之下，各地方政府日趨公司化。特別是之前因為金融危機、保八壓力，固定資產投資加快、大項目大工程紛紛提前上馬，地方財力所限，必然通過借貸解決。債務危機由此而生。必須承認，錯誤的GDP發展思維和現有的政績考核方式密切相關，同時分稅制也導致了地方財力不濟卻事權、職能不少，大肆舉債也就不足為奇。
　　另外，一些地方政府負債率過高成因複雜：首先是各級官員對政績工程的熱衷，因為這些工程是看得見摸得著的，對於其升遷和外部評價效果明顯。從政績考核角度，改變地方官員對GDP的過分註重，中央政府依舊進行了明確表態，這是個好消息。
　　因此，一方面需要制定救助標準，要允許一些小規模的違約，這樣地方政府才有痛感，才知道自己的行為自己要負責。與此同時，要降低地方政府過分的舉債衝動，特別要將舉債行為納入法治化軌道；另一方面，目前的舉債模式，並不是現代法治意義上的地方債，地方債務權責不對等，地方政府並不會面臨破產風險，實際上每一級政府債務的風險都有上級政府兜底和擔保，直至最終由中央政府信用做擔保。這樣的背景下，地方舉債更加有恃無恐。
　　必須規範發債模式，上級政府不再為下級政府債務買單，各級政府舉債經過同級人大批准，做到權責對應，逐步培養地方政府的權責意識。此次地方自行發還債試點，即希望起到這樣的效果，算是很大進步。試點同時，深層次的改革必須同步啟動，轉變政府職能，一個法治化、服務型，並且接受監督和問責的政府，才具備完整意義上的自主發債資格。唯有如此，地方自行發債也好，其他地方債務也好，才不至於繼續累積釀成危機。
　　文/張燕　　（原標題：放行地方債須轉變政府職能）