根據財政部網站消息,地方政府自發自還債券終於開閘。財政部5月21日下發通知稱,經國務院批准,2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。根據財政部制定的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》,自發自還是試點地區在國務院批准的發債規模限額內,自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。
  2011年曾試點的地方政府自行發債,僅要求地方政府自行組織發債,還本付息仍由財政部代辦。而2009年開始的財政部代發地方政府債券,從發行到還本付息都由財政部代辦。相比而言,此次試點的自發自還機制,最大變化是,試點地區應當建立償債保障機制,統籌安排綜合財力,及時支付債券本息、發行費等資金。應該說這些變化和要求,基本建立起了地方債事前風險預防機制、事中風險管理機制、事後風險處置機制的雛形。
  這些準入門檻和債務管理的強化,為地方自發自還債務奠定了部分條件。不過,必須指出,財政制度是一項巨大的系統性工程,地方自主舉債還需要大量的前提條件。
  現有的地方債務規模本身令人擔憂。根據審計署的數據,截至2013年6月,地方政府負有償還責任的債務108859.17億元,負有擔保責任的債務26655.77億元,可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。而根據2011年的審計結果,截至2010年底,全國地方政府性債務餘額10.7萬億元。從總量上看,最近3年,地方性債務上升還是很快的。
  更令人憂慮的是,債務累積背後的原因必須逐步解決。通過各種方式,化解和防範短期的債務風險問題不大。但地方政府舉債的衝動始終沒有消減,如果長此以往,特別是簡單放開地方自行舉債,債務風險和壓力只會越來越大。
  分稅制改革之後,地方政府舉債就成了家常便飯。在現有的政績考核和政府職能指揮棒之下,各地方政府日趨公司化。特別是之前因為金融危機、保八壓力,固定資產投資加快、大項目大工程紛紛提前上馬,地方財力所限,必然通過借貸解決。債務危機由此而生。必須承認,錯誤的GDP發展思維和現有的政績考核方式密切相關,同時分稅制也導致了地方財力不濟卻事權、職能不少,大肆舉債也就不足為奇。
  另外,一些地方政府負債率過高成因複雜:首先是各級官員對政績工程的熱衷,因為這些工程是看得見摸得著的,對於其升遷和外部評價效果明顯。從政績考核角度,改變地方官員對GDP的過分註重,中央政府依舊進行了明確表態,這是個好消息。
  因此,一方面需要制定救助標準,要允許一些小規模的違約,這樣地方政府才有痛感,才知道自己的行為自己要負責。與此同時,要降低地方政府過分的舉債衝動,特別要將舉債行為納入法治化軌道;另一方面,目前的舉債模式,並不是現代法治意義上的地方債,地方債務權責不對等,地方政府並不會面臨破產風險,實際上每一級政府債務的風險都有上級政府兜底和擔保,直至最終由中央政府信用做擔保。這樣的背景下,地方舉債更加有恃無恐。
  必須規範發債模式,上級政府不再為下級政府債務買單,各級政府舉債經過同級人大批准,做到權責對應,逐步培養地方政府的權責意識。此次地方自行發還債試點,即希望起到這樣的效果,算是很大進步。試點同時,深層次的改革必須同步啟動,轉變政府職能,一個法治化、服務型,並且接受監督和問責的政府,才具備完整意義上的自主發債資格。唯有如此,地方自行發債也好,其他地方債務也好,才不至於繼續累積釀成危機。
  文/張燕  (原標題:放行地方債須轉變政府職能)
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